І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
Р І Ш Е Н Н Я КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ
у справі за конституційним поданням Верховної Ради Автономної Республіки Крим щодо відповідності Конституції України (конституційності) пунктів 1, 4, 8, 10, підпункту "б" підпункту 2 пункту 13, пунктів 14, 17 розділу I Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо здійснення державного архітектурно-будівельного контролю та сприяння інвестиційній діяльності у будівництві"
м. Київ Справа N 1-7/2009 3 лютого 2009 року N 4-рп/2009
Конституційний Суд України у складі суддів:
Стрижака Андрія Андрійовича - головуючого,
Бауліна Юрія Васильовича,
Бринцева Василя Дмитровича,
Вдовіченка Сергія Леонідовича,
Джуня В'ячеслава Васильовича,
Дідківського Анатолія Олександровича,
Домбровського Івана Петровича,
Кампа Володимира Михайловича,
Колоса Михайла Івановича,
Лилака Дмитра Дмитровича,
Маркуш Марії Андріївни,
Нікітіна Юрія Івановича,
Овчаренка В'ячеслава Андрійовича,
Ткачука Павла Миколайовича - доповідача,
Шишкіна Віктора Івановича,
розглянув на пленарному засіданні справу за конституційним поданням Верховної Ради Автономної Республіки Крим щодо відповідності Конституції України ( 254к/96-ВР ) (конституційності) пунктів 1, 4, 8, 10, підпункту "б" підпункту 2 пункту 13, пунктів 14, 17 розділу I Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо здійснення державного архітектурно-будівельного контролю та сприяння інвестиційній діяльності у будівництві" від 16 травня 2007 року N 1026-V ( 1026-16 ) (Відомості Верховної Ради України, 2007 р., N 34, ст. 444).
Приводом для розгляду справи відповідно до статей 39, 40 Закону України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ) стало конституційне подання Верховної Ради Автономної Республіки Крим.
Підставою для розгляду справи згідно зі статтею 75 Закону України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ) є наявність спору стосовно повноважень органів влади Автономної Республіки Крим щодо здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.
Заслухавши суддю-доповідача Ткачука П.М. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України
у с т а н о в и в:
1. Суб'єкт права на конституційне подання - Верховна Рада Автономної Республіки Крим - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням визнати такими, що не відповідають Конституції України ( 254к/96-ВР ) (є неконституційними), пункти 1, 4, 8, 10, підпункт "б" підпункту 2 пункту 13, пункти 14, 17 розділу І Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо здійснення державного архітектурно-будівельного контролю та сприяння інвестиційній діяльності у будівництві" від 16 травня 2007 року N 1026-V ( 1026-16 ) (далі - Закон).
У конституційному поданні зазначається, що Законом ( 1026-16 ) обмежені повноваження Автономної Республіки Крим у частині здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, який передано від інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Автономній Республіці Крим до територіального органу Державної архітектурно-будівельної інспекції України.
Автор клопотання вважає, що пункти 1, 4, 8, 10, підпункт "б" підпункту 2 пункту 13, пункти 14, 17 розділу I Закону ( 1026-16 ) в частині надання повноважень щодо здійснення державного архітектурно-будівельного контролю в Автономній Республіці Крим територіальним органам, утвореним у складі Державної архітектурно-будівельної інспекції України, не відповідають вимогам частини другої статті 19, статей 132, 134, частини четвертої статті 136, пункту 4 частини першої статті 137 Конституції України ( 254к/96-ВР ).
2. Щодо порушених у конституційному поданні питань свої позиції висловили Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, вчені Київського національного університету імені Тараса Шевченка, Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого, Одеської національної юридичної академії.
3. Розглядаючи питання щодо конституційності оспорюваних положень Закону ( 1026-16 ), Конституційний Суд України вважає за необхідне провести їх дослідження у контексті норм законів України, в які внесено зміни.
4. Згідно з частиною другою статті 10 Закону України "Про архітектурну діяльність" ( 687-14 ) (в редакції від 20 травня 1999 року) державний архітектурно-будівельний контроль здійснювали Державна архітектурно-будівельна інспекція України, інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Автономній Республіці Крим, областях, районах, містах Києві та Севастополі, містах обласного підпорядкування.
Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю в Автономній Республіці Крим входила до складу Міністерства будівельної політики і архітектури Автономної Республіки Крим та йому підпорядковувалася. Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в областях, містах Києві та Севастополі, районах і містах обласного підпорядкування входили до складу відповідних органів місцевих державних адміністрацій, виконавчих комітетів міських рад.
Державна архітектурно-будівельна інспекція України здійснювала методичне керівництво і нормативне забезпечення діяльності місцевих інспекцій державного архітектурно-будівельного контролю, розглядала спірні питання, що виникали, проводила вибіркові перевірки дотримання встановленого порядку прийняття в експлуатацію завершених будівництвом об'єктів (Положення про державний архітектурно-будівельний контроль, затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 1993 року N 225 ( 225-93-п ) з наступними змінами).
На виконання Указу Президента України "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 29 червня 2005 року "Про стан додержання вимог законодавства та заходи щодо підвищення ефективності державної політики у сфері регулювання земельних відносин, використання та охорони земель" від 21 листопада 2005 року N 1643 ( 1643/2005 ) Кабінет Міністрів України 5 квітня 2006 року видав Постанову N 428 ( 428-2006-п ), якою утворив Державну архітектурно-будівельну інспекцію і визнав її урядовим органом державного управління, що діє в складі Міністерства будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства України і йому підпорядковується. Постановою Кабінету Міністрів України від 26 вересня 2007 року N 1182 ( 1182-2007-п ) внесено зміни у відповідні нормативно-правові акти Уряду України і визначено систему органів державного архітектурно-будівельного контролю, яку складають Державна архітектурно-будівельна інспекція України, її територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі.
4.1. У зв'язку з удосконаленням здійснення державного архітектурно-будівельного контролю Верховна Рада України 16 травня 2007 року Законом ( 1026-16 ) внесла зміни до деяких законодавчих актів України, а саме:
- статті 10 Закону України "Про архітектурну діяльність" ( 687-14 ), за якими державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд має здійснюватися центральним органом виконавчої влади з питань будівництва, містобудування та архітектури і, зокрема, Державною архітектурно-будівельною інспекцією України та її територіальними органами (підпункт "б" підпункту 2 пункту 13 розділу I) ( 1026-16 );
- статті 13 Закону України "Про основи містобудування" ( 2780-12 ), відповідно до яких з компетенції місцевих державних адміністрацій виключені повноваження щодо здійснення державного архітектурно-будівельного контролю за будівництвом об'єктів незалежно від форми їх власності (пункт 4 розділу I) ( 1026-16 );
- статей 24, 31 Закону України "Про планування і забудову територій" ( 1699-14 ), згідно з якими дозвіл на початок виконання будівельних робіт має надаватися Державною архітектурно-будівельною інспекцією України або її територіальними органами, а державний контроль за плануванням, забудовою та іншим використанням територій, окрім інших спеціально уповноважених органів, здійснюється Державною архітектурно-будівельною інспекцією України та її територіальними органами (пункт 14 розділу I) ( 1026-16 );
- статті 2 Закону України "Про відповідальність підприємств, їх об'єднань, установ та організацій за правопорушення у сфері містобудування" ( 208/94-ВР ), відповідно до яких справи про правопорушення, передбачені зазначеним законом, уповноважені розглядати Державна архітектурно-будівельна інспекція України та її територіальні органи, а право накладати штрафи надано також заступникам начальників інспекцій державного архітектурно-будівельного контролю (пункт 8 розділу I) ( 1026-16 );
- статті 244-6 Кодексу України про адміністративні правопорушення ( 80732-10 ), за якими Державна архітектурно-будівельна інспекція України та її територіальні органи визнаються суб'єктами права розгляду справ про адміністративні правопорушення, що пов'язані з будівництвом, а право накладати адміністративні стягнення за правопорушення визнано також за заступниками начальників інспекцій державного архітектурно-будівельного контролю (пункт 1 розділу I) ( 1026-16 );
- статті 4 Декрету Кабінету Міністрів України "Про державне мито" ( 7-93 ), згідно з якими від сплати державного мита за позовами до господарського суду щодо стягнення штрафу за порушення у сфері містобудування звільняються також територіальні органи Державної архітектурно-будівельної інспекції України (пункт 17 розділу I) ( 1026-16 ).
5. Відповідно до Конституції України ( 254к/96-ВР ) за формою державного устрою Україна є унітарною державою. Суверенітет України як незалежної, демократичної держави поширюється на всю її територію. Автономна Республіка Крим є невід'ємною складовою України і в межах повноважень, визначених Конституцією України ( 254к/96-ВР ), вирішує питання, віднесені до її відання. Статус Автономної Республіки Крим визначається Конституцією України ( 254к/96-ВР ), законами України, Конституцією Автономної Республіки Крим ( rb239k002-98 ).
6. Верховна Рада Автономної Республіки Крим у межах своєї компетенції здійснює представницькі, нормотворчі і контрольні функції та повноваження (абзац перший пункту 3 статті 1 Конституції Автономної Республіки Крим) ( rb239k002-98 ). Нормативно-правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим мають відповідати Конституції України ( 254к/96-ВР ), законам України і є обов'язковими до виконання в Автономній Республіці Крим.
Рада міністрів Автономної Республіки Крим у межах своєї компетенції здійснює виконавчі функції та повноваження (абзац другий пункту 3 статті 1 Конституції Автономної Республіки Крим) ( rb239k002-98 ), а також державні виконавчі функції і повноваження, делеговані законами України. При цьому для здійснення делегованих державних виконавчих функцій і повноважень Автономній Республіці Крим передаються відповідні фінансові та матеріальні ресурси, об'єкти державної власності. В питаннях виконання державних функцій і повноважень Рада міністрів Автономної Республіки Крим, її Голова, його заступники, керівники відповідних міністерств і республіканських комітетів Автономної Республіки Крим підзвітні і підконтрольні Кабінету Міністрів України (пункти 3, 5 статті 35 Конституції Автономної Республіки Крим) ( rb239k002-98 ).
Основоположним у здійсненні публічної влади органами влади Автономної Республіки Крим є приписи частини другої статті 135 Конституції України ( 254к/96-ВР ) стосовно того, що нормативно-правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим та рішення Ради міністрів Автономної Республіки Крим не можуть суперечити Конституції ( 254к/96-ВР ) і законам України, приймаються відповідно до Конституції України ( 254к/96-ВР ), законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України та на їх виконання.
7. Статтею 137 Конституції України ( 254к/96-ВР ) Автономна Республіка Крим наділена повноваженнями щодо здійснення нормативного регулювання з ряду питань, зокрема з питань містобудування і житлового господарства. Ці повноваження згідно зі статтею 9 Закону України "Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим" ( 90/98-ВР ) реалізує Верховна Рада Автономної Республіки Крим (пункт 4 частини першої).
Нормативне регулювання є формою впорядкування суспільних відносин і має здійснюватися його суб'єктами у визначених законом межах. Однак Автономній Республіці Крим Конституцією України ( 254к/96-ВР ), законами України не надані повноваження щодо нормативного регулювання державного контролю у сфері містобудування. Це питання є предметом законодавчого регулювання. Так, згідно з частиною четвертою статті 4 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" ( 877-16 ) виключно законами встановлюються види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю), і органи, уповноважені його здійснювати. Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний контроль у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує його на це та не визначає повноважень такого органу.
На відміну від нормативного регулювання державного контролю його здійснення у сфері містобудування слід розглядати як одну із державних виконавчих функцій. Аналіз положень статті 138 Конституції України ( 254к/96-ВР ) та пункту 3 статті 35 Конституції Автономної Республіки Крим ( rb239k002-98 ) дає підстави вважати, що такі повноваження можуть бути делеговані Автономній Республіці Крим. Зокрема, право Автономної Республіки Крим здійснювати державний контроль у сфері містобудування передбачено статтею 10 Закону України "Про основи містобудування" ( 2780-12 ).
8. Делегування повноважень є важливим конституційно-правовим інститутом, що являє собою передачу повноважень від одного суб'єкта владних повноважень іншому. Делегування повноважень не є формою остаточної їх передачі. Вони залишаються повноваженнями органу, від якого делеговані, і можуть бути повернуті або змінені.
Конституційний Суд України вважає, що делегування законом повноважень органам влади Автономної Республіки Крим випливає з конституційних засад здійснення державної влади і обумовлене соціально-економічними, політичними та іншими чинниками. При цьому ні на рівні органів влади Автономної Республіки Крим, ні на рівні органів місцевого самоврядування Конституція України ( 254к/96-ВР ) не встановила обмежень щодо змін або повернення законом органам виконавчої влади делегованих повноважень.
